Станет ли Кабмин работать лучше после беспощадного объединения

На прошлой неделе появилась неподтвержденная информация, что в недрах Кабинета министров придумали концепцию реформирования правительства. Так, сайт LB.ua со ссылкой на неназываемые источники написал, что планируют:

• объединить Минагрополитики с Министерством экологии;
• Министерство регионального развития, строительства и ЖКХ ликвидировать, передав его полномочия частично МВД, частично - Мининфраструктуры;
• Минкульт, Минздрав и Минспорта слить воедино; 
• а также идет дискуссия об объединении МЭРТ и Минтопэнерго

ЛІГА.net обратилась к менеджеру реформы государственного управления проектного офиса Национального совета реформ Ивану Хилобоку с просьбой прокомментировать идею. В проектном офисе слухи комментировать не захотели, но подробно рассказали, как не нужно проводить реформу правительства.

Последнее время политики и экспертное сообщество активно обсуждают возможные изменения в структуре правительства. Необходимость реорганизации системы органов власти записана в Коалиционном соглашении и Плане мероприятий КМУ на 2015 (п.63), но продвижения в этом направлении пока что не произошло.

В целом сокращение госорганов - правильная и очень популярная в украинском постмайданном обществе идея. В 2015-м в Украине насчитывалось более 100 госорганов (без учета местных областных администраций), из них в системе центральных органов исполнительной власти находится около 80 органов, включая 17 министерств, 17 агентств, 11 инспекций, 31 службу и 5 органов прочих типов. При этом точно сказать, сколько сейчас работает органов, достаточно сложно: какие-то органы находятся в стадии ликвидации или реорганизации, некоторые пребывают в таком состоянии по несколько лет.

Но объединение органов не есть сокращение, и уж точно не полноценная реформа структуры правительства. Сокращать надо функции государства, а структура правительства должна соответствовать целям и задачам, которые стоят перед страной в целом и, в частности, обозначены парламентской коалицией, которая и назначает правительство.

Основная роль правительства (государства) - обеспечивать безопасность, здоровье и благосостояние своих граждан. Для эффективного управления обычно выделяют 10 ключевых сфер (см. схему), за которые должно нести ответственность как правительство в целом, так и отдельные профильные министры. На самом деле не так важно, сколько министерств и ведомств в структуре правительства, если оно успешно достигает поставленных целей, эффективно распоряжаясь государственными ресурсами. 

Структура правительства должна соответствовать следующим ключевым принципам.

1) Разделение функции формирования и реализации политики.

Министерства должны заниматься только формированием политики. Реализация политики и управление государственными активами должны быть переданы прочим органам (службам, агентствам, инспекциям).

2) Формирование единого центра ответственности и принятия решений по ключевым сферам ответственности правительства.

Каждое министерство и министр должны нести ответственность за конкретную сферу, функцию или набор функций, которые являются смежными по сути.

3) Минимизация конфликта интересов.

Функции с противоположными целями должны быть распределены по разным министерствам. Например, развитие бизнеса и социальной защиты, защита окружающей среды и развитие промышленности, и т.д.

4) Адекватное распределение власти и уменьшение политического влияния на работу министерств.

Власть и полномочия должны распределяться среди всех министерств на основе их целей и обязанностей, а не основываться на политических предпочтениях или важности отдельных персоналий.

5) Эффективное и рациональное распределение ресурсов среди всех министерств на основе результативности достижения целей.

Большое слияние

Принимая во внимание эти принципы, можно проанализировать вариант, который недавно активно обсуждался в соцсетях: сокращение количества министерств путем их объединения. Якобы рассматривается идея объединить Минагрополитики с Министерством экологии; Министерство регионального развития, строительства и ЖКХ ликвидировать, передав его полномочия частично МВД, частично - Мининфраструктуры; Минкульт, Минздрав и Минспорта слить воедино.

Объединение Минагрополитики с Министерством экологии выглядит противоречиво, поскольку присутствует явный конфликт интересов между задачами активно развивать аграрную промышленность и следить за качеством продуктов и сохранением окружающей среды. В Польше и Литве, например, эти министерства существуют отдельно. В Австрии существует Министерство сельского хозяйства, лесного хозяйства, окружающей среды и управления водными ресурсами, но там аграрная промышленность не играет такой важной роли, как в Украине.

Объединение Минкульта и Минспорта в целом выглядит логично и приемлемо. Подобные функции часто бывают объединены в одном ведомстве, например, в Эстонии. Надо сказать, что в европейских странах отдельное министерство спорта встречается крайне редко и существует как таковое только во Франции. А вот объединение Минкульта и Минздрава не вписывается в логическую модель построения правительств. Отсутствует какая-либо синергия, возможная эффективность или понятное объяснение объединения таких разных задач и функций.

Ликвидация Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ для Украины выглядит неоднозначно, по крайней мере сейчас. С одной стороны, действительно, такое министерство встречается в других странах нечасто и прямо не относится к какой-то из 10 ключевых зон ответственности правительства. Но, с другой стороны, Украина очень четко обозначила децентрализацию своим главным приоритетом, и Минрегион сейчас играет лидирующую роль в этом процессе и должен будет играть еще как минимум лет 5. Поэтому работа этого министерства как координатора процесса децентрализации является критичной для успеха реформы на данном этапе. В Польше есть Министерство регионального развития - как раз для поддержки процесса децентрализации, которая в Польше считается успешной. А в Чехии, например, децентрализацией занимается Министерство внутренних дел, и там этот процесс проходит не очень быстро и слаженно.

Самое большое министерство Европы

Также стоит отметить, что объединение ведомств совсем не означает хоть какое-либо сокращение функций и персонала, кроме как должности министра. Соответственно, простое объединение не ведет ни к экономии затрат, ни к повышению эффективности. Так, в прошлом году в Украине уже был опыт объединения Минэкономразвития и Минпромполитики, в результате которого два ведомства просто объединили в одно, создав самое большое министерство в Европе более чем с 1200 служащими. В этом году, правда, уже следующий министр экономики сократил численность своего министерства до 863 сотрудников.

Ключевая задача реформирования исполнительной власти - это тотальное сокращение излишних, устаревших и дублирующих функций государства, создание и развитие необходимых, но отсутствующих функций, таких, например, как стратегическое планирование. И лишь на основе обозначенных функций можно формировать новые гибкие и эффективные структуры, способные отвечать вызовам времени.

Иван Хилобок, менеджер реформы государственного управления проектного офиса Национального совета реформ