Финансовый сектор: реформировать нельзя имитировать

В среде новейших реформаторов очень популярны ссылки на магическое тройное "П": профессионализм - порядочность - патриотизм. К сожалению, предложенный к публичному обсуждению проект Комплексной программы развития финансового рынка Украины на 2015-2020 годы иначе как полуфабрикатом, да еще и некачественным, назвать нельзя. Ознакомиться с документами можно на сайте Национального совета реформ reforms.in.ua (в разделе "Реформа финансового сектора"). Оценить стоит новые документы:

• Комплексная программа развития финансового рынка Украины: pdf.

• Направления реформ финансового рынка: pdf.

• Сопоставление мероприятий реформы: pdf.

- и архив документов, один из которых сама глава НБУ Валерия Гонтарева назвала беллетристикой:

• Комплексная программа развития банковской системы Украины на 2015- 2020 годы (проект): pdf.

• Календарный план мероприятий Национального банка Украины на 2015 год (проект): pdf.

Документ, даже если он содержит много верных слов и фраз, никогда не будет действенным и эффективным, если он не соответствует требованиям к соответствующим документам (Стратегия, Программа, План действий и т.п.) и процедурам их разработки. Предложенный к дискуссии документ, который по неизвестным причинам назван программой, да еще и комплексной (хотя как вообще программа может быть не комплексной), программой не является.

К сожалению, в Украине сложилась порочная практика, когда несколько неструктурированных страниц авторы называют то ли стратегией, то ли программой, даже не задумываясь, каковы требования к этим документам и в чем различия между ними. Вынужден напомнить, что в отличие от стратегии, которая является общим недетализированным документом, программа - это документ, который более детально и развернуто освещает ряд вопросов, определенных в стратегии. А самое главное - определение политики (детализированное описание мероприятий, которые будут предприняты для достижения целей) и круга исполнителей дополняется описанием необходимых ресурсов (финансовых, трудовых и т.д.).

И еще: успех и действенность как стратегии, так и программы зависят от качества анализа текущей ситуации и четкого определения проблем и возможностей (описание проблем или открывшихся возможностей, объяснение предпосылок для новой политики). К сожалению, в предлагаемом проекте определение проблем полностью отсутствует, а описание тенденций развития и текущего состояния рынка назвать качественным анализом не рискнут, видимо, и сами авторы. Чем это вызвано: неспособностью непосредственных разработчиков или страхом признать собственные ошибки и недоработки? В любом случае требуется принципиально более качественный анализ ситуации и имеющихся проблем.

Требует уточнения и объект исследования - только ли это финансовый рынок или финансовый рынок и монетарная политика (как в нынешней редакции проекта). Понятно, что развитие устойчивого финансового сектора требует качественной монетарной политики, направленной на обеспечение макроэкономической стабильности. Однако обеспечить ее только действиями НБУ невозможно. Тогда нужно будет подробно описывать и вопросы фискальной политики (бюджетной и налоговой), оздоровления энергетики.

Традиционно разрабатывается два документа: один - касающийся реформирования финансового сектора, второй - политики центрального банка (монетарной, платежных систем, денежного обращения и т.д.). В фокусе, разумеется, находится сам объект исследования. А все, что находится вне его, излагается в отдельном разделе как внешние условия (факторы), которые должны обеспечить успех выполнения задач и достижение определенных целей развития.

Это тем более необходимо, поскольку после определения целей развития, анализа ситуации и четкого определения проблем, мешающих достижению провозглашенных целей, разработчики начинают первые публичные дискуссии.

Особенно обидно напоминать об этом представителям НБУ, руководившим командой по подготовке документа и обеспечивавшим общую координацию работы, обобщения предложений и вынесения окончательной редакции проекта на публичное обсуждение. Потому что в НБУ, как и в правительстве, уже много лет нормативно введены требования к представлению документов - концепций, стратегий, программ и т.д. (отсылаю всех заинтересованных к разработанной одним из специалистов НБУ и размещенной на сайте информационно-аналитической записке "Содержание и формат документов в рамках разработки и реализации политики").

Главная цель программы - "Обеспечение устойчивого развития финансового рынка" - амбициозна. Однако ожидаемые результаты реализации программы никоим образом не корреспондируются с провозглашенной целью и намерением "достижения уровня и требований Европейского союза по развитию финансового рынка". Стоит обратить внимание хотя бы на ожидаемый в 2020 году статус финансового рынка Украины по классификации FTSE* на уровне Advanced Emerging ("продвинутый развивающийся" - ред.), а количество ожидаемых внедренных принципов и целей регулирования рынка ценных бумаг IOSCO** составит только 20 из 37. В тексте есть определенная путаница между провозглашенными базовыми принципами и направлениями реформ. Во многих случаях это, скорее, не принципы, а задачи. Тем более что они часто повторяются или как направления реформ, или как блоки задач. Почему был выбран именно такой перечень направлений реформ, остается тайной разработчиков документа, которые, как уже было отмечено, не предоставили основательного анализа и четкого перечня проблем, требующих решения, в том числе немедленного.

Как результат - вопрос очистки рынков от проблемных активов оказался аж на шестом месте в блоке "Обеспечение финансовой стабильности и динамичного развития рынка". А крайне необходимое повышение уровня капитализации и снижение рисков финансовой системы вообще выпало из перечня задач, или, как их называют авторы документа, блока задач.

Словосочетание "Модернизация системы регулирования" означает не коренную ее перестройку, которая необходима немедленно, а лишь осовременивание при сохранении без изменений ее основ. Это неприемлемо.

Ожидаемые результаты реализации программы не содержат всей необходимой совокупности показателей согласно провозглашенным целям и направлениям реформ. Отсутствуют показатели, касающиеся качества активов, уровня капитализации, уровня выполнения Базель-II и Базель-III, степени независимости регуляторов и прозрачности их деятельности, а также многие другие. Показатели должны быть прописаны не только на 2020 год, но и по годам периода.

Простое перечисление перечня законов и нормативных актов, как это сделано разработчиками, без четкого определения сути изменений, не имеет никакого смысла и в очередной раз свидетельствует о некачественности документа.

Конфликты и нечеткость формулировок в разделе 1 порождают еще большую неясность и путаницу в приложении 1, где содержатся меры и действия, детализирующие направления реформ. Так, разработка и реализация денежно-кредитной политики будет осуществляться на основе режима инфляционного таргетирования, а валютно-курсовой - на основе режима гибкого курса. Желательно услышать от разработчиков объяснение разницы между вышеупомянутыми режимами. Вернее, не от непосредственных разработчиков из функциональных подразделений НБУ, в чьем профессионализме я не сомневаюсь, а от тех, кто обобщал предложения и готовил итоговую редакцию. Уверен, что выхолащиванию и искривлению были подвергнуты много предложений специалистов НБУ, других регуляторов, Фонда гарантирования вкладов, экспертов.

Стыдно за умных людей, которых в составе целевой команды по внедрению реформ подавляющее большинство. Кто и зачем их так подставил, выложив публично абсолютно сырой документ, я надеюсь, мы когда-нибудь узнаем. Как и то, почему их или не слушают, или не слышат, или не понимают.

К сожалению, можно говорить о потерянном годе, за который так и не появился полноценный качественный внутренний украинский документ, касающийся развития финансового (банковского) сектора и ключевых политик НБУ, в первую очередь - монетарной. И это при очень высоком потенциале специалистов НБУ и наличии ряда подготовленных на протяжении предыдущих лет проектов документов - Стратегии НБУ, Стратегического плана деятельности НБУ на среднесрочную перспективу и операционного плана на год, Стратегии развития банковского сектора, Плана действий для перехода к режиму инфляционного таргетирования и т.д. Эта работа была проведена совместно с иностранными экспертами в рамках проекта по развитию институциональной способности НБУ, финансируемого Канадой и администрируемого МВФ. В рамках этого проекта еще несколько лет назад были подготовлены развернутые предложения относительно трансформационных изменений в самом НБУ, реализация которых приближала его организационную структуру к лучшим международным практикам развития центральных банков. Надо отдать должное нынешнему и предыдущему председателям НБУ - Валерии Гонтаревой и Степану Кубиву - за то, что решились на существенную перестройку НБУ и после новых консультаций с привлеченными иностранными экспертами ее проводят. Нужна немедленная актуализация и других существующих наработок.

Игорь Шумило,
бывший директор генерального экономического департамента НБУ

-----------

* - FTSE Group (Financial Times Stock Exchange) - компания, разрабатывающая биржевые индексы (принадлежит агентству Financial Times и Лондонской фондовой бирже);

** - IOSCO (International Organization of Securities Comissions) - Международная организация комиссий по ценным бумагам