Развитие бюджетной системы Украины: Хронология упадка

Институт общественно-экономических исследований подготовил для ЛІГА.net цикл публикаций под условным названием Идеальный госбюджет-2017. В первой части эксперты института предлагают окунуться в историю и разобраться, почему госбюджет утратил функцию инструмента экономического развития.

Читай также: Когда ожидать транш от МВФ и что будет с курсом - эксперты

Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо вспомнить историю бюджетной системы Украины. В целом этот процесс можно разделить на три этапа.

На первом этапе (до 2002 года) государство сформировало основы и главный методологический фундамент, на котором бюджетная система базируется и в настоящее время: был принят первый Бюджетный кодекс, сформирована новая система межбюджетных отношений, создано Государственное казначейство, а отечественная бюджетная система интегрировалась в международную систему сбора и распространения информации. Ожидалось, что создание этого фундамента даст возможность использовать бюджет и бюджетную систему как действенный инструмент экономического и общественного развития. Однако последующая история в значительной мере разрушила достижения первого этапа. Что же случилось?

Читай также: В первом полугодии дефицит госбюджета составил 35 млрд грн

На втором этапе развития бюджетной системы (2003-2008 гг.), когда Украина находилась в стадии экономического роста и наблюдалось увеличение доходной части бюджета, произошла переориентация с инвестиционной модели развития на потребительскую. То есть созданные в это время бюджетные инструменты для стимулирования экономического роста - программно-целевой метод, бюджеты развития, программы поддержки отдельных отраслей экономики (сельское хозяйство, промышленность) - не были использованы для инвестиционного развития.

На третьем этапе (с 2009 года) Украина, оказавшись в тисках экономического кризиса и военных действий на востоке страны, практически вынуждена была использовать бюджетную политику в первую очередь для обеспечения финансовой стабилизации. То есть этот этап характеризуется деградацией финансовой системы в целом и бюджетный системы Украины в частности, а также воспроизведением проблем прошлого, которые уже были решены благодаря реформам, проведенным на предыдущих этапах.

В этот период был принят новый Бюджетный кодекс, утверждена Стратегия развития системы управления госфинансами, сделаны первые шаги в сфере децентрализации (пересмотрена система межбюджетных трансфертов, на местный уровень переданы некоторые виды доходов). Но они, к сожалению, не смогли кардинально решить ключевые проблемы государственных финансов - их разбалансированность и тормозящее влияние фискальных инструментов на экономическое развитие. Как пример, размер государственного долга на конец 2015 года достиг почти 80% ВВП.

Читай также: В госбюджете-2017 выделят 45 млрд грн на коммунальные субсидии

Украина практически утратила доступ к рыночным инструментам заимствований на международных рынках (не считая проведенных заимствований под гарантии правительства США) и может получать финансирование только от международных финансовых организаций и других государственных образований. Это существенно ослабляет и без того ограниченную независимость страны в формировании ее собственной экономической политики.

Почему бюджетная политика утратила функцию инструмента экономического развития? Можно выделить несколько ключевых причин.

Читай также: В январе-июле в госбюджет поступило 283 млрд грн

1. Фискальная политика (формирование доходов, расходов и дефицита бюджета) стала средством исключительно политики финансовой стабилизации, а не развития. Чрезмерно жесткое ограничение расходов практически по всем статьям бюджета стало одной из причин продления экономического спада, сокращения экспортных поступлений, инвестиций и потребления. Структура как доходной, так и расходной частей бюджета является следствием случайных политических решений, а не результатом политики реформ.

2. Смешивание функционального и программно-целевого методов бюджетирования привело к бесконтрольному планированию бюджета и его исполнению. Если текущий (на стадии оплаты счетов) и следующий (проверка уже проведенной финансовой операции) виды финансового контроля плохо, но работают, то предварительный контроль (оценка целесообразности и обоснованности на стадии формирования бюджета, подготовки бюджетных программ и смет) практически отсутствует.

Читай также: Крупнейшие госкомпании за год пополнили бюджет на 8,5 млрд грн

3. Постоянные эксперименты с налоговой системой и неудачные попытки децентрализации государственных финансов, рост коррупции при расходовании бюджетных, в том числе инвестиционных средств, нереформированность бюджетной сферы и системы социальных трансфертов привели к дисбалансу фискальной системы в целом и угрожающему росту государственного долга. Попытки иностранных партнеров через программы помощи восстановить сбалансированность и устойчивость государственных финансов имеют дело с ослабленной институциональной и кадровой состоятельностью бюджетной системы.

Кульминацией деградации становится пренебрежение процедурами разработки и принятия проекта государственного бюджета: госбюджет принимается практически в конце года, без должного рассмотрения и анализа его положений. И даже бюджетный процесс 2017 года начался с его нарушения - Основные направления бюджетной политики на 2017 год парламент не рассматривал.

Читай также: Бюджет недополучил 5,5 млрд грн от ренты за пользование недрами

Таким образом, изначально мощная, созданная для реформ и экономического роста, система государственных финансов Украины постепенно превратилась в пассивное дополнение к политически урегулированной и экономически слабой системе государственного управления. Как результат, доверие как рядовых граждан, так и предпринимателей к бюджетной политике как к одному из основных инструментов политики правительства остается на низком уровне.

Авторы: Анатолий Максюта, Ярослав Жалило, Антонина Дешко, Институт общественно-экономических исследований. 

Ранее сообщалось о том, что Парубий анонсировал обсуждение проекта бюджета с сентября.

Смотри также - Гройсман - Правительство не позволит чиновникам дерибанить средства из госбюджета:

• Теги:
• Госбюджет
• бюджет Украины
• экономические реформы
• экономическое развитие