Бюджет в разрезе: где слабое звено главного финдокумента страны

Центр экономической стратегии подготовил расширенный анализ правительственного проекта закона о госбюджете на 2015 год. Рост расходов и доходов, долгожданный рост реального ВВП, снижение бюджетного дефицита до согласованного с МВФ уровня. При этом Кабмин не перестает утверждать, что бюджет одновременно и революционный - резко урезаются государственные расходы, уменьшается роль государства в экономике страны - и социальный. Минфин не лукавит: и сокращение госрасходов, и увеличение государственных соцрасходов в документе действительно предусмотрено. Как этого удалось добиться, каким будет финансовый год страны по задумке Минфина и где находятся "зоны риска", проанализировал советник Центра экономической стратегии Павел Кухта.

Макроэкономические показатели

В проект государственного бюджета на 2016 год заложены следующие макроэкономические параметры официального правительственного прогноза, совпадающего с прогнозом Международного валютного фонда, приведенным в базе данных IMF World Economic Outlook:

- номинальный ВВП - 2262 млрд грн;

- рост реального ВВП - 2%;

- среднегодовая динамика индекса потребительских цен - 14,2%;

- динамика ИПЦ от декабря до декабря - 12%.

Читайте также Интервью с Наталкой Яресько. Бюджет и налоги. Что меняется в нашей жизни

Ключевые структурные изменения в публичных финансах

Принятие проекта государственного бюджета на 2016 год и сопутствующих законопроектов в нынешнем виде позволит существенно уменьшить долю государственного сектора в экономике Украины, что является одной из ключевых задач для долгосрочного ускорения экономического роста. Бюджет также расширяет финансовые возможности органов местного самоуправления и резко сокращает квазифискальные расходы, улучшая таким образом состояние публичных финансов. Уменьшение размера единого соцвзноса (ЕСВ) снизит налоговую нагрузку на зарплату, что остается одной из наибольших проблем налогообложения в Украине, однако обострит вопрос дефицита Пенсионного фонда и неустойчивости финансирования пенсионной системы.

1. Снижение доли расходов государственного сектора с учетом квазифискальных расходов в ВВП с 43,4-48,9% (в зависимости от реальных показателей конца года и методики подсчета) до 41,7%, то есть на 1,7-7,2% от ВВП. Согласно расчетам Центра экономической стратегии, оптимальный уровень доли расходов государственного сектора в ВВП - 37%, достижение которого способно ускорить ежегодный рост в среднесрочной перспективе на 0,9-3,5% ВВП. Таким образом, предложенное проектом государственного бюджета на 2016 год сокращение доли расходов государственного сектора в ВВП позволит ускорить средне- и долгосрочный ежегодный экономический рост в Украине на 0,3-2,9% ВВП.

2. Бюджетная децентрализация - расширение финансовых возможностей органов местного самоуправления. Собственные доходы органов местного самоуправления возрастут более чем на 40%, а их доля в ВВП увеличится с 5,2 до 6,5%.

3. Сокращение квазифискальных расходов на 5% от ВВП - расходы на покрытие дефицита НАК Нафтогаз Украины, рекапитализацию банков и трансферты Фонда гарантирования вкладов физических лиц - до уровня 0,7% от ВВП в 2016 году. Именно на сокращение квазифискальных расходов приходится большая часть снижения доли расходов государственного сектора в ВВП.

4. Ожидаемое сокращение собственных поступлений Пенсионного фонда на 34,5% вследствие уменьшения размера ЕСВ обостряет вопрос дефицита Пенсионного фонда и неустойчивости текущей модели пенсионной системы в Украине, что порождает настоятельную необходимость ее скорейшего реформирования.

Читайте также Минфин презентовал бюджет-2016. Что нового?

Доходы государственного бюджета-2016

Реализация проекта госбюджета на 2016 год станет вызовом для Министерства финансов, поскольку проект предусматривает существенное сокращение неналоговых поступлений: главным образом, за счет сокращения средств НБУ, которые перечисляются в государственный бюджет, и ликвидации импортного сбора. Сокращение ЕСВ и рост дефицита Пенсионного фонда ограничивают возможности для компенсации утраченных доходов за счет сокращения расходов. Правительство планирует компенсировать потери за счет прежде всего повышения доходов от НДС и акцизов, что потребует эффективного администрирования и борьбы с контрабандой - иначе существуют риски недополучения доходов. Также определенные риски составляет план по сбору налога на прибыль, поскольку прибыль предприятий может быть существенно ниже прогнозного значения в случае ухудшения экономической ситуации.

Однако в случае успеха страна получит более качественную структуру государственных доходов, где меньшую роль будут играть средства НБУ, использование которых связано с инфляционными и девальвационными рисками; будет отсутствовать вредный для международной торговли импортный сбор и большую долю будут составлять косвенные налоги, считающиеся более пригодными для переходных экономик и развивающихся стран.

Проблему для доходной части государственного бюджета на 2016 год составляет потеря доходов от импортного сбора (19,3 млрд грн) и сокращение прибыли Национального банка, подлежащих переводу в бюджет (на 22,5 млрд грн).

В рамках проекта государственного бюджета на 2016 год предложено решить данную проблему путем ускоренного повышения налоговых поступлений, в результате чего их доля в ВВП должна вырасти с 20,7 до 21,8%, а доля неналоговых поступлений - снизиться с 5,5 до 3,7% от ВВП. В частности, в налоговой сфере запланирован опережающий рост поступлений по налогу на добавленную стоимость и акцизным налогам. Рассмотрим эти изменения подробнее.

НДС. Поступления от НДС планируется увеличить с 9,1 до 9,8% от ВВП. Ключевым фактором опережающего (по сравнению с ростом номинального ВВП) роста поступлений по НДС при отсутствии повышения ставок планируется улучшение администрирования благодаря внедренной в 2015 году системе электронного администрирования НДС. Определенным источником дополнительных доходов могла бы также стать отмена налоговых льгот по НДС в аграрном секторе. Но пока предложенная схема их отмены (в рамках которой остается льгота на 25% от обязательств по НДС), учитывая необходимость возмещения НДС при экспорте зерновых культур, существенно ограничивает возможные поступления в бюджет из этого источника.

Акцизный налог. Поступления от акцизных налогов по плану вырастут с 3% от ВВП до 3,7% от ВВП. Рост доходов связан с повышением ставок по ним. Впрочем, существует определенный риск недополучения доходов по данному виду налогов, если рынки подакцизных товаров отреагируют на повышение ставок переходом в тень и наращиванием объемов контрабанды.

Читайте также Ключевые показатели бюджета на 2016 год

Налог на прибыль предприятий. Проблему также может представлять повышение доходов от НПП: прогнозируемая доля в ВВП должна вырасти с 1,9 до 2,2%. Учитывая ожидаемый в рамках правительственного прогноза объем прибыли прибыльных предприятий в 2016 году (357,6 млрд грн), планируемый сбор НПП предусматривает эффективную ставку на уровне 14% по сравнению с 12% в 2014 году. С другой стороны, эффективные ставки налога на прибыль в 2012-2013 годах достигали и превышали 20%, скорее всего, из-за злоупотреблений со стороны налоговых органов при режиме Януковича, то есть уровень эффективной ставки в 14% можно считать относительно умеренным. Определенный риск составляет выполнение правительственного прогноза объемов прибыли, поскольку это волатильный показатель, который может быть существенно ниже прогнозного значения в случае ухудшения экономической ситуации.

Налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Аналогично налогу на прибыль, проект бюджета предусматривает рост поступлений по НДФЛ - с 42,6 млрд до 54,7 млрд грн, или с 2,1 до 2,4% от ВВП. Такой быстрый рост должен состояться частично за счет повышения ставок в рамках налоговой реформы, частично же за счет роста номинальных доходов граждан. Соответственно, существует риск недополучения доходов в случае ухудшения экономической ситуации, причем, учитывая важную роль НДФЛ в формировании местных бюджетов, это может повлиять и на финансовое состояние местных органов власти.

Неналоговые поступления. Предлагается существенно увеличить объем поступлений в целевые фонды за счет внедрения спецфонда обороны и безопасности государства, который должен наполняться за счет конфискации денег и средств от реализации имущества, конфискованного за совершение коррупционных правонарушений. Его поступления должны составить 13,4 млрд грн, то есть 0,6% от ВВП. Кроме того, с 4,5 млрд до 11 млрд грн должен увеличиться объем средств, которые перечисляют в бюджет государственные предприятия. Последнее негативно скажется на инвестиционных возможностях предприятий, следовательно такие меры необходимо рассматривать скорее как чрезвычайные источники доходов, которые могут быть использованы в чрезвычайной ситуации.

Расходы государственного бюджета-2016

Наибольшим изменением в расходной части проекта бюджета на 2016 год является двукратный рост пенсионных расходов из-за увеличения дефицита Пенсионного фонда вследствие снижения ЕСВ. Для сохранения в таких условиях доли расходов государственного бюджета в ВВП на постоянном уровне правительство прибегло к сокращениям и оптимизации расходов по другим категориям, например: образование и наука, здравоохранение, расходы на центральные органы исполнительной власти (ЦОИВ) и даже оборона. Сохранение уровня стандартов в этих сферах в условиях сокращения финансирования требует внедрения реформ, повышения эффективности расходов, что частично должен обеспечить пакет сопроводительных законопроектов. Впрочем, сокращение расходов на оборону противоречит решению СНБО и может негативно повлиять на обороноспособность государства.

Пенсии. Почти в два раза возрастет доля пенсионных расходов государственного бюджета в ВВП, также они составят четверть расходов государственного бюджета. Необходимость сохранить уровень перераспределения ВВП через государственные расходы примерно на уровне 2015 года, несмотря на рост пенсионных расходов, является главным вызовом для правительства при формировании расходной части бюджета, с которым правительство справляется путем сокращения расходов по другим категориям. При этом важно помнить, что сокращение ЕСВ автоматически снижает расходы и самого государственного сектора на социальные отчисления по оплате труда госслужащих и бюджетников, что высвободит определенные суммы по всем категориям расходов, в которые входит оплата труда.

Социальные расходы. Общий объем социальных расходов государственного бюджета возрастает примерно до уровня инфляции, а их доля в ВВП остается почти неизменной. Однако различные категории расходов меняются разными темпами - в частности, субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на предоставление льгот и жилищных субсидий населению возрастают с 25 млрд до 36 млрд грн (на 44%). В то же время субвенция местным бюджетам на выплату социальной помощи растет с 43 млрд до 45 млрд грн, то есть всего на 5,7%, их доля в ВВП снижается с 2,2 до 2%, а другие социальные расходы вообще сокращаются с 12,5 млрд до 8,2 млрд грн. В сумме доля социальных и пенсионных расходов в государственном бюджете растет с 27 до 39%.

Следует заметить, что, согласно заявлениям министра финансов, предполагается сэкономить не менее 5 млрд грн за счет проведения верификации пенсионеров и получателей социальных выплат, то есть проверки их наличия и соответствия критериям получения пенсий и социальной помощи. Данное мероприятие является одной из ключевых реформ, которая имеет целью уменьшить объемы мошенничества в пенсионной и социальной системе и повысить эффективность и адресность использования бюджетных средств.

Читайте также Почему Украина должна экономить на образовании

Образование и наука. Среди основных категорий расходов наиболее существенно сокращаются расходы на образование: с 90 млрд до 77 млрд грн (на 14,4%), а их доля в ВВП снижается с 4,5 до 3,4%. Впрочем, почти половина из этого сокращения приходится на расходы на профессионально-техническое образование и подготовку кадров вузами I-II уровней аккредитации, финансирование которых почти полностью передается на местный уровень. Соответственно, по крайней мере часть из сокращаемых таким образом расходов будет компенсирована расходами местных органов власти. Кроме того, на 3 млрд грн (на 11%) сокращаются расходы на подготовку кадров вузов III-IV уровней аккредитации и почти не растет размер образовательной субвенции местным бюджетам - 43,6 млрд против 44,1 млрд грн. Влияние такого сокращения на эффективность и качество высшего и среднего образования во многом зависит от усилий Министерства образования по оптимизации школьной сети (путем перевода сельских учеников в большие по количеству учащихся и качественные районные школы) и реформирования (или даже отмены) устаревшей системы государственного заказа в высшем образовании.

Здравоохранение. Еще одной крупной сокращаемой категорией расходов государственного бюджета является здравоохранение. Расходы на него снижаются с 56,4 млрд до 50,3 млрд грн (на 10,8%), а доля в ВВП (без учета военно-медицинских расходов) уменьшается с 2,8 до 2,2%. Объемы медицинской субвенции снижаются с 46,5 млрд до 44 млрд грн (на 5,3%), особенно сильно сокращаются различные расходы Минздрава вне медицинской субвенции от отдельных медицинских программ по повышению квалификации - с 9,9 млрд до 6,2 млрд грн (на 36,8%). В условиях такого сокращения большое значение приобретает внедрение реформы здравоохранения, в частности, автономизация медицинских учреждений, которая позволила бы повысить эффективность использования и таким образом обезопасить граждан от снижения медицинских стандартов, или даже улучшить эти стандарты.

Обслуживание государственного долга. Расходы на обслуживание государственного долга растут медленнее темпов роста номинального ВВП, в результате чего их доля в ВВП снижается с 4,7% до 4,4.

Оборона. В представленном на данный момент проекте бюджета расходы на оборону немного снижаются в номинальном выражении, также снижается их доля в ВВП - с 2,9 до 2,5%. Такое снижение прямо противоречит решению президента и СНБО по расходам на сектор безопасности и обороны в 2016 году. Данное решение предполагает установление расходов на безопасность и оборону на уровне не ниже 5% от ВВП, из них не менее 3% от ВВП должно быть передано именно на оборону. Кроме того, сектор безопасности и обороны должен получить не менее 100 млрд грн финансирования из общего фонда бюджета.

Читайте также Много или мало Украина тратит на армию

Между тем текущий проект бюджета предусматривает финансирование безопасности и обороны на уровне 4,4% от ВВП, отдельно обороны на уровне 2,5% от ВВП и лишь 89 млрд грн финансирования из общего фонда бюджета. Такой низкий уровень противоречит как решению СНБО, так и мировому опыту военных конфликтов, подобных конфликту на Донбассе, в которых уровень военных расходов сторон конфликта обычно достигал 4-5% от ВВП. Недофинансирование военных нужд, очевидно, является опасным с точки зрения безопасности среды, в которой сейчас находится Украина.

Правоохранительная деятельность. Расходы на правоохранительную деятельность растут немного быстрее инфляции, в результате чего их доля в ВВП в случае реализации проекта государственного бюджета почти не изменится. Интересно, что это касается почти всех распорядителей бюджетных средств по этой категории, то есть в сфере правоохранительной деятельности сокращение бюджетных расходов не проводилось или почти не проводилось.

Другие расходы. Наибольший объем экономии предполагается за счет сокращения и оптимизации более мелких статей расходов: их доля в ВВП должна снизиться на 1,3%. В частности, существенному сокращению подлежат расходы на ЦОИВ: за счет одних только министерств планируется высвободить около 0,5% от ВВП. В целом же расходы сократятся с 92,5 млрд до 77,4 млрд грн, то есть на 16,4%. Также окончательно ликвидируется такая печально известная статья расходов, как дотации убыточным предприятиям угольной промышленности, на которую годами тратилось около 1% от ВВП и которая, по плану на 2015 год, достигала 900 млн гривен.

Читайте также Пять самых спорных новаций налоговой реформы Министерства финансов

Финансирование государственного бюджета-2016

Главным источником финансирования дефицита государственного бюджета в 2016 году должны стать внешние заимствования, за счет которых планируется покрыть как дефицит, так и недостаток ресурсов на полное рефинансирование внутренних заимствований. Объем внешних заимствований в проекте государственного бюджета на 2016 год составляет 119,5 млрд грн, погашение - 13,9 млрд грн, а чистые заимствования, соответственно, - 105,6 млрд грн. Объем внутренних заимствований составит 98,4 млрд грн, погашений - 121,3 млрд грн. Таким образом, за счет внешних заимствований планируется не только покрыть дефицит бюджета, но и профинансировать отток средств по погашению внутренних заимствований. Также планируется привлечь 17,1 млрд грн финансирования за счет приватизации, однако обычно данный показатель не выполняется в полном объеме.

Проект бюджета предусматривает приобретение ценных бумаг на сумму 16,3 млрд грн, которую относят к квазифискальным расходам на финансирование Фонда гарантирования вкладов физических лиц.

Другие изменения и предложения. Вместе с законопроектом о государственном бюджете и законопроектом о налоговой реформе в Верховную Раду были внесены дополнительные законопроекты, которые являются частью "бюджетного пакета". Данные законопроекты содержат ряд ключевых новаций.

1. Легализация и упорядочение рынка азартных игр, запрещенного в 2009 году. По оценкам Минфина, данное мероприятие позволит дополнительно привлечь в государственный бюджет около 6 млрд грн.

2. Обязательства для государственных предприятий перечислять не менее 30% от своей прибыли в государственный бюджет. Данная норма касается унитарных предприятий (100% госсобственность) и является важной для повышения поступлений средств от госпредприятий.

3. Верификация социальных выплат. Министерству финансов будет предоставлено право на получение персонализированной информации от банков и органов исполнительной власти. Данная норма является принципиально важной для уменьшения объемов мошенничества в пенсионной системе и системе социальных выплат и экономии госсредств за счет сокращения коррупционных и мошеннических расходов.

4. Источники доходов для культурных заведений будут расширены и упорядочены. Впрочем, список услуг, которые эти учреждения (музеи, театры, библиотеки и т.п.) могут предоставлять, порядок предоставления этих услуг и ценообразования на них все еще будет регламентироваться Кабмином и Минкультом.

5. Передача на местный уровень бесплатного питания в детских садах и школах и различных льгот (бесплатный проезд в транспорте, капитальные ремонты жилья, установление домофонов и т.д.). Питание и льготы будут предоставляться по решению местных органов власти и финансироваться ими из собственных источников доходов. Таким образом, вопрос о целесообразности и эффективности таких форм социальной поддержки каждая община сможет решать самостоятельно и по своему усмотрению.

6. Передача на местный уровень ПТУ и вузов I-II уровней аккредитации. Данные учреждения будут подчиняться местным органам власти и финансироваться ими за счет собственных источников и за счет субвенции на подготовку кадров в вузах I-II уровней аккредитации. Данное мероприятие позволит сэкономить средства и, теоретически, может повысить эффективность профтехобразования за счет большего согласования с потребностями местных отраслей. Впрочем, существуют и риски недофинансирования данной сферы со стороны местных органов власти и дальнейшего упадка.

7. Определение Национальной академии наук Украины как единого главного распорядителя бюджетных средств, выделяемых на науку, и отмена такого статуса для других академий. Учитывая большее значение НАНУ по сравнению с отраслевыми академиями, данное мероприятие может повысить эффективность использования средств, выделяемых на науку. Однако во многом это будет зависеть от реализации реформы в сфере науки, в частности, проведения аудита и ревизии научных учреждений с привлечением международных экспертов, предложенного в недавно принятом Верховной Радой Законе №2244 "О научной и научно-технической деятельности".

8. Предоставление возможности увеличения зарплатного фонда органов государственной власти сверх пределов, установленных бюджетными планами, за счет средств специального фонда бюджета и донорской помощи. Это дает возможность точечно повышать оплату труда госслужащих за счет дополнительных доходов или внешней помощи, что необходимо для улучшения работы госслужбы и мотивации к увеличению эффективности работы. Впрочем, данный подход вряд ли решит проблему низкой оплаты труда всех госслужащих и потребует более системных изменений в организации государственной службы.

9. Введение фискальных правил, налагающих ограничения на внесение изменений в закон о государственном бюджете в течение года. Такие изменения можно будет вносить только в случае отклонения доходов на 15% от планового уровня, изменения структуры расходов без изменения их общего объема, уменьшения расходов и увеличения резервного фонда. Таким образом, данное предложение ограничит возможность политиков безответственно увеличивать расходы, что должно положительно сказаться на качестве бюджетного процесса и бюджетного планирования. Кроме того, вводятся ограничения на внесение изменений, влияющих на дефицит, объем государственного долга и государственных гарантий: предполагается, что вносить такие изменения сможет только Кабинет министров.

Читайте также Мнения бизнеса и экспертов о налоговой реформе

Вывод

В целом данный пакет законопроектов поддерживает внедрение структурных изменений, необходимых для повышения эффективности государственных расходов, сокращения коррупции и мошенничества, повышения качества бюджетного процесса и использования дополнительных источников доходов, которые сейчас искусственно выведены за пределы законодательного поля. Такой подход соответствует требованиям к реформированию сферы публичных финансов в Украине, которая нуждается как в сокращении доли государственного сектора в ВВП, так и в повышении эффективности его функционирования. Лучшим способом реализации такой реформы является сокращение неэффективных и коррупционных расходов и повышение эффективности использования приоритетных категорий расходов.

Автор - советник Центра экономической стратегии Павел Кухта